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民企水务基础设施PPP实践:一场旷日持久的婚姻

发布时间 :2017/04/25点击次数:605

引自澎湃研究所

PPP这个拗口的字母组合,几个月前开始热起来。“政府与社会资本合作”,人们把这个概念与“地方债”、“城镇化”、“混合所有制”、“国企改革”、“政府治理能力”放在一起谈论,对它寄予诸多热情与厚望。财政部与发改委也分别出台政策,对此进行支持。

实际上,广义上的PPP,在中国已出现30年,是城市基础设施和公用事业建设运营的重要手段。澎湃新闻特地邀请学者、业界分享国内外的理念和实践经验,试图探讨如何为PPP创造更好的环境。本篇分享来自正进行着PPP实践的民营企业。政府购买服务的过程中,在评估、管理等方面,究竟有何需要改进之处?实践者最有体会。同时,我们也可从中看到,公共管理机制是如何影响城市基础设施运行的。

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一个PPP项目的污水处理池

PPP的合作,如同一场婚姻,就是一段旷日持久的“婚恋故事”。项目合作的各个阶段,犹如恋爱与婚姻的各个步骤:项目前期论证好比考虑结婚条件,选择合作伙伴的过程类似相亲过程,项目进入实质性运营阶段则正如双方一起过日子。每一个阶段的好坏,都会影响到这段“婚姻”的成功与否。

我们联合水务有限公司,主要采取PPP模式,通过BOT、TOT、托管运营等形式,为合作城市提供水务特许经营服务。历经十余年发展,公司成功参与了江苏、浙江、湖北、内蒙古、河南、江西、宁夏、山西等地十余个水务投资运营PPP项目,包括城区自来水、工业园区供水、城市污水处理、工业园区集中污水处理,以及工业企业污水处理设施的EPC(工程总承包)和托管运营、处置等,总处理能力近150万吨/日,服务总面积达1200平方公里,服务人口达500万。公司不断成长、壮大,得到越来越多的国际投资资本青睐,先后与以色列英菲尼迪投资基金、世界银行所属国际金融公司(IFC)建立战略合作关系。这些国际知名战略投资者为公司的投资项目提供了强大的资金后盾。

经过十多年的探索和实践,公司的PPP项目获得成功,当地政府和百姓反映较好,持续盈利能力不断增强,运营规模不断扩大,实现了用户、政府、企业、员工、投资者的多赢。在这个过程中,我们也摸索出一套与地方政府开展PPP合作的成功经验和办法。

不过,由于我国市政公用基础设施PPP的时间不是太长,法规政策还不完善,投资者和地方政府对特许经营的认识存在差别,我们在PPP合作实践中,也遇到不少问题和困惑。下面就从项目合作的阶段来谈些感悟。

找个怎样的伙伴“结婚”

结婚前做到“知己”和善选,能有效降低结婚对象的选择失误,减少离婚概率。PPP项目合作也是如此。

1.科学确定PPP项目边界条件

在结婚前,一般都要先衡量自身条件,有个计划,即打算找个什么样的伴侣,组建怎样的家庭。项目的边界条件,如同结婚条件,是项目能否成功实施的关键。在不少项目中,项目的立项、可研、论证、环评、选址等工作都已完成或正在实施。但从我们的项目实践看,有不少地方政府,是为论证而论证,为手续而手续,导致项目边界不严谨,推倒重来的非常多。主要表现在以下几方面:

一是项目规模偏大。实际上,规模设定过大的项目很多。其原因不外乎在于:没有对需求进行实事求是的论证;政府倾向于一次性建成,希望预留足够余地,省得过不了多久又要续建;为最大可能地争取上级资金;单纯的政绩观作祟;区域规划不合理,等等。规模偏大,就造成投资浪费,投产运行后,设备设施闲置晒太阳。有的项目,因水量难以满足调试要求,甚至进入“无足够的污水进行调试,无法环保验收,达不到商业运行条件,政府又不支付污水费,污水厂运营费难以保障,处理不达标”的怪圈。

二是工艺路线不具针对性。有些项目的可行性研究,是在走过场。工艺路线不经科学论证,甚至不按实际排放水质来设定,而偏爱稳妥和传统,不会采取更多的创新模式、新技术和新工艺。而政府只有在可行性研究等方面做好之后,才能开始立项招标,一旦合作,条件更改就很困难。比如,为图省事,好多污水处理项目都千篇一律采取通用的A2/O工艺,待到初步设计甚至施工图设计时,再针对具体水质等情况调整工艺,而工艺一旦发生变化,投资状况也会不同,这就使当初根据可研洽谈(或招标)的水量、等合作条件产生差异,增加了未来扯皮的可能性。而且,环境影响评价也要重新编制、重新审批,造成工期延误,甚至手续不齐全时仓促上马。为避免这样的问题发生,政府对新建项目,特别对尚处于不断发展的工业园区项目而言,应对水质、水量作充分论证,园区未来引进什么类型的排污工业,未来的水质如何,都需要有一定的前瞻和预见,以寻求充分合理的工艺路线。否则,工艺的适应性和可改造性就会比较差。工艺决策失误也将导致投资浪费,投资者和政府都遭受损失。

还有项目规划选址问题。譬如污水处理厂项目,政府更多地从地块的商业价值、对周边环境的影响着想,大多选址于城市下游或废弃地。但项目经过一段时间运行后,选址问题就暴露出来。比如,尾水排放增加能耗;没有扩建预留地;新城区发展的收集和输送变得困难;市区扩张,导致项目对扩展后的城市居民环境产生影响等。因此,在项目选址问题上,应更多地从城市不久的未来、方便运营、区域排水专项规划、地区自然条件和建设计划等因素全面考虑。总体要求是,符合城市总体规划和排水专项规划;减少对城市影响,与城市未来发展相协调;考虑风向,减少对周边环境影响;节约土地;利于污水处理后就近排放;污水可实施性强;容易扩建和利于中水再生利用等。

精心准备项目的边界条件,就如同要找个怎样的伙伴“结婚”一样,设定好前置条件,才算是完成PPP项目的关键一步。PPP项目应基于“积极的理由”来筹备,充分理解需解决的关键问题,系统而有计划地予以解决。

这对投资者也一样,不应盲目追求获得项目,而应尽可能参与项目前期论证,把基础工作做好,不担心相亲不中,更值得关注的是结婚后能否过好日子。

2.积极创新PPP项目合作模式

在与各级地方政府的接触中,一提到水务市场化改革,特别是对存量水务设施的市场化,就绕不开“资产评估”这个门槛。为确保国有资产保值增值,一般都会要求转让价格不低于资产评估值,甚至要高溢价转让,这是政府部门经常会考虑的问题。当然,这里不是反对高溢价,靓女有嫁 “高富帅”的诉求,对市场容量确实不错、有诱惑力、有很好的未来发展前景的项目,是可以进行溢价的。但对投资太大、市场容量又很有限的项目,特别是收益难以与重资产相匹配的项目,就需要我们敢于避开“资产”这个问题,创新合作模式,在项目初期策划时,设定一个相对理性、利于双方接受的方案。

从公私合作是否包括投资来分类,PPP大体可分为两种:一种是以投资为驱动的,包括BOT、并购等;另一种为委托经营,是以运营技术和管理为驱动的。但两种类型项目的最终目的,都是政府希望通过与企业合作,提供满足绩效标准的公共服务(或产品)。其实,我国水务市场化改革借鉴了不少法国经验。基本出发点在于,专业运营可有效提高水处理质量和服务效率。在法国,委托经营模式在市场化中所占比例较高。具有投资性质的项目,只占30%,其他的都以运营和管理为主。

每个项目有各自的问题,不能沿用一种统一的办法解决,应根据项目的资产、收益、自身条件,选择一个合适的模式,如溢价型、资产匹配型、委托运营型以及特许经营权转让型。特许经营权转让模式,如湖北省咸宁市供水项目,其模式介于完全投资和委托经营中间,具备投资和委托经营的双重特征,这为高存量资产项目顺利开展PPP合作拓宽了洽谈空间。在我国水务行业的市场化中,针对存量水务资产很大,而回报预期不足以覆盖整体投资的项目,政府可以考虑“特许经营权转让”的模式,并更多关注有类似业绩、以运营和管理见长的公司。

怎样找“婚姻”适合的伙伴

在婚姻实践中,父母如果仅以“本本(学历)”、“家财”取人,而不是以“能力”来衡量人,结果可想而知。PPP的实践也一样,选择什么样的合作伙伴非常重要。政府与企业进行PPP合作,不外乎希望解决“资金不足、管理低效、维护不足、达不到服务要求”等问题,或希望企业消化一些不良的建造计划和项目。但从过往经历看,政府在这方面更多强调“资金”,过度依赖所谓“资质”考察合作企业,而对企业真正的业务能力有所忽视。因此,在设定招标模式和投标人选择条件方面,有以下几方面建议:

1.把PPP作为一种交付服务的合作模式

PPP不仅是一种项目融资模式。在实践中,我们经常发现,很多政府在项目招标条件设置方面,对资金要求过高。比如,我们参与过一个规模1万立方米/日的乡镇污水处理厂BOT项目投标,发现业主竟要求参与投标的企业注册资金不低于8000万元人民币,在评分细则中,对注册资金还设置了分档加分政策。这明显有歧视或排除潜在投标人之嫌。

按照《招标投标法》第19条规定,招标人应根据招标项目的特点和需要,在招标文件中设置投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。但即便是工程项目,只要招标项目投资规模在允许承包范围内(即不超过注册资金的5倍),便都符合条件,在资格预审合格后,就应当被公平对待。有的项目,甚至在招标条款中设置投标人应具有市政工程总承包几级资质。设置这些招标条件的政府部门,是将BOT视为一个完全的工程项目。这样,很有可能招致一大批工程施工型企业来参与PPP,而把真正能投资、有技术、善于运营管理的公司排除在外。只要有钱建、有资质施工就可以,不管建成后的运营效果如何。十年前东莞打包招标的18个污水项目,大多后来陆续进行了转让。之前中标的这批企业中,又有多少真正是以运营管理见长的公司呢?类似现象,在污水PPP项目,特别是中小型项目实践中经常遇到。

地方政府对PPP模式认识的偏差表现在,它缺钱时就想到让社会资本投资建设。实际上,PPP不只是融资模式,更不仅是项目管理模式,而是兼具了融资功能和项目管理功能的综合模式。PPP是介于政府提供服务和私有部门提供服务之间的一种交付模式,体现为政府提供服务的职能向社会资本转移。从根本上说,PPP的功能,是要交付满足绩效标准的公共服务(或产品)。因此,政府设定招标条件时,更多地应从投标企业是否能交付满足绩效标准的公共服务去考量。

2.选择PPP合作伙伴应更注重业务能力

业务能力并非一纸资质就能证明。有资质的不一定业务能力好,有的公司仅有一个污水项目,就取得所谓某个级别的资质,而有的企业则以下属子孙级公司的资质代表自己具有的能力。没有资质的,也不一定意味着业务方面不行。众所周知,资质管理还会导致权力寻租。这是业内普遍的看法。

本应由市场来决定的事,非要人为设置门槛,造成地方政府在选择合作伙伴时的过度依赖。本应通过一定程序,确定潜在合作者的业务能力的,却以一纸证书代替。在某种程度上,这是决策者不负责任或者“庸政”的表现。

可喜的是,国家环保部于2014年6月9日发出通知,各地都停止实施“环境保护(污染治理)设施运营单位资质认定”,并同时停止实施对治污服务市场的行政许可准入管理措施,不应再将持有“环境污染治理设施运营资质证书”当作提供服务者进入市场的条件,也不应再变相设置服务市场许可准入条件,应由需求方根据服务能力、服务质量和商业信誉等因素,自主选择合适的服务提供者。

资质认定取消,不再依照资质选择合作方,这令一些地方政府不知所措,一下子不知如何选择投资人。但在我们遇见的招标案例中,仍有不少地方政府变相将运营资质作为准入条件。比如,形式上,对有无资质的都能放进门,但在过筛选择时,却在评分细则中对资质予以“特别关照”。

业务能力主要应该通过项目运作的状况得到证明。因此,企业手上项目的运营状况,一定程度上会反映其是否有能力完成新的项目。资质认定取消后,企业的管理重心将转向更加实际的业绩。这是国际上普遍实行的做法,也是市场经济发展的必然趋势。而如何体现业绩,目前还没有一个通行的衡量标准,个人认为,至少需要从投资效率、运营效率、社会绩效等多方面衡量。目前也讨论了很多标准,更多的是关注运营绩效,而忽视从PPP的整体和全流程来看待一个合作项目的良与莠,如项目初始的投资效率、百姓的评价等,都应该被纳入考察范围。

业务能力也不完全由企业大小决定。水务市场化运营是业内共识,但地方政府“贪大求洋”的想法根深蒂固。一些地方官员更多地为了求稳保安,认为将项目交给“中”字头企业、国有上市公司或国际水务巨头,就能证明自己有“眼力”或没失误。特别是供水项目,在市场化改制过程中,当地政府青睐国企,认为把地方国企交给央企,不是售卖,老百姓反应不大,这样做往往不会触及员工安置、企业改制等矛盾。殊不知,这造成有些项目换汤不换药,体制没变化,机制还是老一套,企业没得到管理改善,有的项目,只是总部委派了一名财务总监,没有输入管理、技术,大发快三供水企业的婆家反而增加了,项目公司管理层“两边不讨好”,企业没有得到改善,员工没有获得提升,用户感觉不到有什么大的变化,还增加了政府的协调难度。于是,项目合作矛盾重重,让大发快三供水企业处于非良性运转状态。

因此,需要国家、地方政府在政策上予以引导和扶持,建立一个公平、公正的市场竞争环境,为水务行业向民营市场化发展创造条件。期待各地根据自身水务项目的规模、性质、合作目的等,敢于向民营企业抛出绣球,张开市场化的双臂,热情拥抱优秀的民营企业。

当然,前些年,基础设施民营化合作似乎进入了“卖方市场”,政府好像“不愁嫁女”,特别是金融危机后推出的“4万亿”,让政府不为钱发愁。不过,随着这波PPP的浪潮席卷而来,民营企业有机会参与公用基础设施的建设和运营。当然,企业在选择政府合作项目时,也会有自身的标准。个人认为,企业更愿意选择投资环境不错、政府信誉良好、项目边界条件清晰、给定投资条件合理的地方项目合作。而对于地方政府“不管三七二十一”,“只要你来投资,我什么条件都答应你”的项目,企业自然是要慎之又慎。

如何过好“婚后”长久日子

找对象的目的是未来过日子。项目合作亦然。合同一签就是二三十年,相信双方都是冲着未来能愉快地长久过日子的。但一份PPP合同,不可能预见并约定未来发生的一切问题。合同自然需要尽可能完善,但发生问题后的解决机制、双方的态度和诚意,就像婚姻过程中的磨合与包容,显得更加重要。

1.依法履约,建立更顺畅的履约机制

PPP项目会对价格及调价规则有特别约定。而在实际运作的价格体系中,还存在以下问题:

一是付费难、调价难。如污水处理厂,提供污水处理服务,需从政府那里获得污水处理服务费,即采取“政府付费”的方式。随着原材料成本增长、电价上调、当地平均工资标准普调等,污水运营成本也在上涨。按照约定,需对污水处理费根据成本状况进行调整。但现在,各级地方政府,要把大部分精力放在经济建设上,财政上要用钱的地方太多,有时顾不上污水处理费。有的地方甚至未将污水处理费列入每年政府财政预算,造成要付污水处理费却没有支付通道,甚至财政困难,根本“挤”不出污水处理费。有时政府能维持支付就不错,遑论调整价格。政府水费拖欠,企业运营亏损,“要马儿跑,却难让马儿吃饱”,将会直接影响企业的运营绩效。

自来水调价有时更难。难在对“民生”的考虑,如“百姓的承受能力”等一系列关键问题上。某种程度上说,这限制了供水行业发展。大家都知道,自来水是商品,有相应的成本,使用者付费是天经地义的。总体来说,我国的整体水平偏低。据世界银行和一些国际机构的研究表明,家庭或个人水费支出(家庭或个人用水量×水价)占家庭收入的比重为3%~5%是现实可行的。而我国一些调查资料显示,大多城市居民水费支出占家庭收入不足1%。简单计算一下,一般家庭每月用水15立方米,水价调增0.20元/立方米,家庭每月增加开支3元。对普通家庭来说,这个数值的增加,是可以接受的。因此,适度调价对居民生活及正常用水基本无影响。但在水价调整方面,更多顾及居民的“心理承受能力”,而非“经济承受能力”。其实,针对确实经济困难的居民,如五保户、困难户等,各地都有相应的水费减免优惠政策。只是历史上的计划经济,造成人们认为自来水是“自来”的,是理应提供的公共无偿服务,这是长期以来令一些用户难以接受自来水调价的深层次原因。消除这些影响,让自来水的价格反映其真实价值,这需要政府、运营企业、社会持续不断地共同努力。

第二是调价机制存在问题。运营价格不是一成不变的。无论自来水厂还是污水厂,将根据成本情况进行阶段性调整,而调价依据是审计。污水项目一般根据合同约定进行审计调价;供水项目一方面根据合同约定,另一方面根据《价格法》、《城市供水定价成本监审办法》等相关规定。二者都是根据审计结果来核定服务价格。然而,审计的对象是历史发生的成本。这就造成,之前运营好的企业,成本控制得不错,不易调到更好的价格;而运营绩效差、生产成本偏高的企业,反能获取较好的调价机会和调价幅度。因为,物价部门不是专业机构,要认定究竟是外在的客观原因,还是管理不当,最终导致成本偏高,这确实有一定困难。问题是,这样的机制,某种意义上形成了相反的导向,企业运行得好,是应该的;运行得不好,成本增高,那基数大,最后调价比例可能还更高。未来企业和政府都将面临一个问题,即,随着运营企业管理的深入,运营绩效的提升,企业有适当的盈利了,还调不调价?如何调价?

2.依法经营,允许PPP合作伙伴获取合理回报

在项目PPP实践中,大家都不愿提及“盈利”或“利润”这个词。事实上,投资人愿意合作项目,是期望能获得合理回报;而政府希望有企业来实施项目,是看中企业能提供满足政府要求的公共服务。政府应允许合作者获得应有的回报。但盈利标准为多少才适合?据我了解,在PPP合作的行业领域里,似乎没有相应法规来明确如污水处理、自来水、燃气、垃圾处理等行业的利润率。利润非常重要,是合作企业的目的所在,但大家都避之不谈。

那么,项目协议里的价格是怎么确定的?以自来水为例,《城市供水定价成本监审办法(试行)》第六条规定,“城市供水定价成本由合理的制水成本、输配成本、期间费用构成。”对企业应有多少利润,却没提及。1998年国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》规定:“城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。大发快三供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%~10%。具体的利润水平可根据其不同的资金来源确定。其中(1)主要靠政府投资的,企业净资产利润率不得高于6%;(2)主要靠企业投资的,包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格,还贷期间净资产利润率不得高于12%。”针对采用PPP模式引进外来资本进行投资的水务项目,在没有更合适的参考标准前提下,或可按照净资产利润率12%的标准加以考虑。实际运营的大发快三供水企业,大多盈利能力不及12%。供水项目是保本微利,但目的不应是微利,应是让企业挖掘自身潜力,提供更好的公共服务,同时也获得更好的盈利水平。

3.强化监管,重视污水厂上游源头监管

合作者为地方提供产品和服务,政府要支付合作者费用,其支付依据之一是,合作者所提供的产品和服务,应该达到双方约定的购买服务标准,即达标。

对最终的服务,环保部门要负责监管。比如,污水处理后的尾水,排放是否到位,水质是否达标;连用电量高低都过问——低了会怀疑是否偷排污水,即没处理那么多污水,高了可能被认为是管理有问题,即因管理不当造成浪费。所以说,环保的监管力度非常大。

但还有一个关键问题,即上游来水。污水处理厂达标的影响因素,还在于上游水质是否达到进水标准。工业园区的工业企业,是排放污水的主体,也是地方政府的经济命脉,支撑当地经济发展。有的地方,工业企业当初被引进来时,管理就偏粗放,项目环评不真实,对排放水质没有要求,企业预处理设施设计不合理及运营不正常,甚至有偷排现象(特别在夜间较突出)。这就可能对下游综合污水处理厂(PPP项目合作者建造的工厂)造成冲击,致使综合污水处理厂出水不达标,甚至导致综合污水厂全厂停产。在这种情况下,需要当地环保部门加大对上游企业的监控和管理,加大处罚力度,从排污处污的整个链条上进行监控。同时,在积极解决上游排污企业时,给予特别情况下(如上游污水严重不达标)的下游综合污水处理厂一定豁免权,而不是让下游综合污水厂“连同遭罪”甚至“全部买单”。这需要当地政府有全局思维。

4.面对分歧,建立合理的磋商机制

众所周知,福建泉州刺桐大桥是典型的PPP特许经营项目。当年在项目的论证、风险评估,以及协议条款等方面都比较粗放。刺桐大桥的特许经营期有若干年,可以收通行费,正常经营下去,就会有稳定收益。但后来,地方政府先后新建了横跨晋江两岸的七座大桥,且陆续都不收费,只有刺桐大桥仍在收费。从某种意义上说,这损害了刺桐大桥投资人的利益。在刺桐大桥BOT合作的过程中,双方面对新出现的问题,理应通过平等磋商加以解决,最后却演变成企业向政府汇报。而企业每一次汇报,在新的政府领导班子上,或是石沉大海得不到下文,或是新官不理旧账,都得不到任何实质性回应。

事实上,不少水务项目中,也存在类似现象。当年政府答应了保底水费,但过一段时间后,便以财政困难为由拒绝支付。到期的水价调整,虽经过了成本监审,甚至通过了听证会,政府却以“两会”、“两节”特别时期或老百姓呼声较高等为由,不会商,不批准,致使协议约定的条款得不到落实。类似的“新官不理旧任事”,使历史拖欠水费、调价难等问题久拖不决。

在类似问题上,一些政府一开始就对私营合作单位保持警惕,把PPP合作关系视为“零和”博弈,双方成为利用与被利用的关系。实际上,如果持这种态度,双方优势不能互补,无法最大程度发挥,破坏了互惠互利的基础,PPP的实效将大大低于预期。只有真正将私营机构视为合作伙伴,搭建各方之间的信任桥梁,建立起通畅的磋商机制,才有利于增强合作信心,真正形成对PPP项目各方均有利的合作关系。

一个PPP项目,双方要一起合作几十年。从项目完整的生命周期看,PPP合作是一场旷日持久的婚姻。双方对待婚恋的目的和标准、认识、恋爱、婚礼、过日子,都是一项项需要严谨协作的工作。希望合作一个什么样的项目,设定什么样的合作模式,如何选择合作伙伴,如何确保履约,如何确保双方利益,在出现分歧时又能有什么样的协商解决机制,能否坦诚面对、敢于化解,都是体现完美“合作”的过程。只有与合作伙伴共同达到目的,而不是为达到目的去争取合作伙伴,这样的PPP才会成功。